Colombia: El lobby para que el Congreso no apruebe impuestos a cigarrillos y vapeadores

Carolina Giraldo Botero ya no sabe cuántas veces ha intentado que el Congreso apruebe su propuesta de aumentar los impuestos al tabaco, que no se tocan desde 2016, y crearle uno a los vapeadores y cigarrillos electrónicos, que hoy no pagan ningún tributo específico a su consumo. Desde que asumió su curul en la Cámara de Representantes en 2022, cada intento ha terminado archivado, sin siquiera alcanzar un debate de fondo, o ha terminado rechazado, en medio de las intervenciones de sus colegas.

El último se hundió hace un mes, el 19 de junio, en la Comisión Tercera del Senado. Giraldo tomó la palabra cuando el destino de su proyecto ya estaba sellado. Con el gesto serio y un tono que rozaba la desesperación, insistió: “Este es un proyecto para la salud pública. Nuestras estimaciones indican que un millón de personas dejaría de fumar si se aprobara esta ley. Esto salvaría muchas vidas”. Y, si el argumento sanitario no bastaba, añadió uno más pragmático: aportará $1 billón adicional para las finanzas del Estado.

“Pero, por lo visto, no hay quorum en la Comisión”, lamentaba por aquel entonces. Hoy, varias semanas después de aquel totazo, promete que volverá a intentarlo en la legislatura que comenzó el pasado 20 de julio. “Pero vamos a hacerle un cambio: no vamos a proponer aumentarle el impuesto a los cigarrillos tradicionales. Ya sabemos que ahí no hay mucho consenso. Vamos a dejar eso para después y nos vamos a centrar en los vapeadores”.

Giraldo Botero reconoce que, aunque ambos productos son nocivos, el debate sobre el tabaco tradicional despierta incluso más resistencias políticas y económicas. No es fácil, admite, enfrentarse a un lobby como el de las tabacaleras. “A veces ellos —los representantes de la industria— sabían antes que yo hacia dónde se movía el debate en la Comisión”. Recuerda que en una ocasión recibió mensajes en su chat privado enviados de la industria preguntándole por unas propuestas de modificación al articulado de su proyecto… propuestas que ella ni siquiera sabía que se habían radicado.

“Esa vaina genera mucha controversia”, resume Armando Antonio Zabaraín D’Arce, representante a la Cámara e integrante del grupo político de Efraín Cepeda, una de las figuras más influyentes del Partido Conservador. “Ahí tiene que haber intereses, como siempre en estos casos. Para mí es un buen proyecto, pero bueno…”.

En la última legislatura, Zabaraín presentó una propuesta alterna a la de Giraldo que, aunque también aumentaba los impuestos, lo hacía en un monto mucho menor, insuficiente para cumplir el objetivo de salud pública, según organizaciones de la sociedad civil como Red Papaz. Finalmente, cuando ambos proyectos se conciliaron, aceptó modificar el suyo.

Dice que nunca se sintió presionado —“A mí poco me abordan. Como me dicen mis compañeros, tengo cara de palo, así que no se me acercan”—, pero admite que no quiere seguir invirtiendo tiempo en esta pelea. “No me quiero desgastar. Necesito energía para otros proyectos que considero importantes”, concluye. Como él, pocos congresistas reconocen ante las cámaras o en entrevistas haber recibido una presión directa para modificar su voto cuando se discute algo relacionado con el tabaco. Pero cuando la cámara se apaga y el micrófono se guarda, empiezan a aflorar las historias: llamadas insistentes de asesores de la industria, invitaciones a reuniones “informativas” o advertencias veladas sobre el supuesto impacto económico en sus regiones.

Interferencia “en voz baja”

Identificar con claridad la interferencia de las industrias en el debate de las leyes no es tarea sencilla. “Nos dimos cuenta de que, en el amplio catálogo de tácticas de interferencia, las ilegales son muy pocas. La gran mayoría se mueve en esa línea gris de lo que no está prohibido y, como es permitido, lo hacen a su manera: sin transparencia, de forma cerrada y sin compartir información”, explica Diana Guarnizo, investigadora de Dejusticia y coautora de Diferentes industrias, un mismo manual, un estudio que acaba de ser publicado y que expone las estrategias con las que algunos sectores intentan influir en las discusiones.

Guarnizo y sus colegas, Paula Angarita Tovar y Adriana Torres Bastidas, clasifican las tácticas en directas e indirectas. Algunas, dicen, resultan evidentes, casi “groseras”. Por ejemplo, el caso de marzo de 2024, cuando Philip Morris International invitó a doce congresistas a un viaje a Suiza, justo en plena discusión de lo que terminaría siendo la Ley 2354 de 2024 (que regula el uso, la venta y la publicidad de los cigarrillos electrónicos y productos de vapeo). El viaje incluía pasajes, alojamiento y recorridos por “El Cubo”, el centro empresarial e investigación de la tabacalera, que presentó la visita como una agenda estrictamente académica. “Consideramos legítimo poder educar a las personas que toman decisiones, sin ningún tipo de expectativa”, defendía la empresa en ese entonces.

Cuando el viaje salió a la luz pública, la mayoría de los congresistas invitados se bajaron de él. “Pero nosotros teníamos la prueba de que habían pedido permiso para viajar”, dice Blanca Llorente, investigadora en control de tabaco y directora de la Fundación Anáas.

Los conversatorios y pronunciamientos que ha organizado la Federación Nacional de Departamentos (FND) también han influido, a los ojos de estas organizaciones. El 22 de septiembre de 2022, mientras Giraldo intentaba que su proyecto avanzara, la Federación hizo el webinar Impuestos y contrabando de cigarrillos: mitos y verdades. El resumen, difundido en una nota de prensa, no dejó espacio para matices: Mayores impuestos a los cigarrillos debilitarían las finanzas departamentales y dispararían el contrabando.

La escena se repitió en medio de otro momento clave para iniciativa de Giraldo. La entidad publicó el 11 de marzo de 2025 los resultados de un estudio encargado a la encuestadora Invamer, que concluía que “el contrabando de cigarrillos sigue en aumento en Colombia, poniendo en riesgo la salud pública”.

La Federación Nacional de Departamentos (FND) es una entidad de naturaleza algo extraña, atina a decir Carlos Andrés Jiménez Barragán, de Red PaPaz. Se define como un organismo que integra y articula a los departamentos con el Estado, el sector privado, organismos internacionales, academia y otros actores. No es una ONG, pero tampoco una entidad pública en el sentido estricto: su figura jurídica es la de una asociación de derecho privado.

El papel de la FND en esta discusión ha sido clave porque, en Colombia —recuerda Jiménez—, los tributos al tabaco no se destinan al Gobierno central, sino a las finanzas de los departamentos. Por ley, estos recursos nutren en gran parte el presupuesto de los hospitales públicos y de los programas de salud regionales, lo que convierte a los gobernadores en actores con un interés directo en el tema. Aunque podría pensarse que les favorecería un aumento en estos impuestos, la FND ha defendido un incremento que, según organizaciones de la sociedad civil, no alcanza el mínimo para desincentivar el consumo.

El 18 de octubre de 2024, por ejemplo, la FND envió un concepto a la Comisión Tercera de la Cámara, donde se discutía el proyecto de Giraldo. En él, si bien señalaba que estaba de acuerdo con “la importancia y necesidad de regular y gravar los nuevos productos (los vapeadores y cigarrillos electrónicos)”, se mostraba en contra de la tarifa. Respecto al cigarrillo tradicional, la FND recomendaba no aumentar el tributo en ningún sentido.

El argumento principal de la FND es que un aumento desbordado de los tributos podría impulsar el contrabando. “(…) la consecuencia del incremento en los impuestos haría migrar a los consumidores hacia productos sustitutos como los cigarrillos ilegales, afectando especialmente a los consumidores de bajos ingresos”, se lee en ese concepto. En otro aparte, la FND cita dos investigaciones: una de ellas publicada por Fedesarrollo en 2021, que concluye que el impuesto a los cigarrillos es regresivo; y otra más realizada por la propia FND que dice que, a partir de 2017, el porcentaje de consumo de cigarrillos ilegales en Colombia experimentó un incremento, permaneciendo por encima del 30% desde 2019.

Este incremento, dice la FND, “coincide con la elevación de las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos establecida en la Ley 1819 de 2016”, que duplicó el gravamen por cajetilla para desincentivar su consumo. Hay otras investigaciones que contrarían esa postura. Para la OMS, por ejemplo, “la evidencia científica muestra que los impuestos y precios tienen un efecto limitado en el comercio ilícito y que otros factores como los relacionados a la gobernanza y el control de la cadena de suministro de los productos de tabaco son más determinantes”. El organismo señala, además, que las cifras que la industria presenta para defender esta postura suelen estar sobreestimadas.

Desde organizaciones de la sociedad civil —e incluso desde algunos sectores del Congreso— se percibe que muchos de los argumentos de la Federación coinciden con los que ha defendido la industria tabacalera en el país. “No son planteamientos que haya que desechar de entrada, pero sí tienen un sesgo, un ángulo particular sobre la evidencia que debe ser reconocido y comunicado”, advierte Guarnizo, de Dejusticia.

Ese ángulo o sesgo rara vez se menciona en los conceptos, comunicados o webinars de la FND: el 19 de junio de 2009, los 32 departamentos de Colombia y el Distrito Capital firmaron con la Compañía Colombiana de Tabaco S.A., Philip Morris Colombia S.A. y varias de sus filiales un Acuerdo de Inversión y Cooperación. En él, la tabacalera se comprometió a invertir 155 millones de dólares, a lo largo de 20 años, en proyectos departamentales.

Según los estados financieros de la FND de 2024, la entidad recibió 75 millones de dólares durante ese año y otros 58 millones en 2023. ¿En qué se gastó ese dinero? En sus propios reportes financieros, la FND explica que con las tabacaleras “se acordó patrocinar programas para mejorar la calidad de la semilla del tabaco y las técnicas de cultivo, garantizar un mercado por cantidades sustanciales de tabaco cultivado localmente, crear y operar un laboratorio de tabaco, patrocinar foros internacionales que promuevan la inversión y la creación de empleo, y proporcionar fondos por contrapartida para programas de sustitución de cultivos, incluyendo aquellos que promoverían el cultivo del tabaco”. El acuerdo estará vigente hasta 2028.

Para las organizaciones de la sociedad civil, la pregunta es inevitable: ¿cómo se puede promover políticas públicas de salud orientadas a reducir el consumo de tabaco, mientras se mantiene un compromiso contractual que, en palabras de la propia FND, busca “mejorar la calidad de la semilla del tabaco y garantizar un mercado por cantidades sustanciales de tabaco” localmente? Para críticos como Jiménez Barragán, de Red Papaz, esa contradicción representa una tensión estructural. A su parecer, ha habido falta de transparencia para conocer el destino real de esos recursos.

El Espectador le preguntó a la FND más detalles sobre el gasto de esos recursos y si considera que eso representa un conflicto de interés, pero hasta el cierre de esta edición no había respondido.

Quien sí lo hizo fue Coltabaco, filial de Philip Morris International, aunque no detalló cuánto dinero ha entregado a la FND en el marco de este acuerdo. Defendió que ambas organizaciones comparten la lucha contra el contrabando como un pilar de su accionar y que el acuerdo “tiene un fin exclusivamente técnico: apoyar la lucha contra el comercio ilícito y fortalecer el cumplimiento de la ley. No involucra, de forma directa ni indirecta, actividades para influir en debates legislativos sobre tabaco o nicotina”.

Según nos confirmaron varios congresistas, el papel de la FND no se limita a conceptos o foros: está presente en los debates legislativos. “Envían personas que recorren la plenaria o las comisiones en medio de los debates, hablando con los congresistas”, señala un parlamentario. La movida política durante esas sesiones, que se pueden alargar durante varias horas, también refleja una interferencia que, aunque técnicamente no es ilegal, las organizaciones de la sociedad civil consideran llena de grises.

Susurros políticos

En Colombia, el llamado cabildeo —es decir, las actividades destinadas a influir en las decisiones de los poderes públicos— no es ilegal, pero está sujeto a escasos controles y casi nulas obligaciones de transparencia. Guarnizo, de Dejusticia, señala que la única regulación que existe es una resolución de 2011 (la 2348) de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en donde se establece un registro único de cabilderos con el fin de brindar mayor transparencia. Sin embargo, en la práctica no tiene mayor efecto porque no contiene sanciones específicas para aquellos que no realicen dicho registro.

Eso último explica los llamados de senadoras como Norma Hurtado, del partido de La U, que en 2024, durante el último debate de lo que hoy es la ley “antivapeo” (la 2354), pidió una mayor transparencia en el manejo del cabildeo: “El país tiene que saber que existe un lobby de las grandes industrias, quienes hoy comercializan estos dispositivos a lo largo y ancho del país al alcance de nuestros niños y jóvenes. Hay un interés para que estos proyectos de regulación no cursen en el Congreso”, denunció entonces Hurtado.

No solo se trataba del viaje a Suiza: durante aquellos meses, cabilderos de la industria paseaban por los pasillos del Congreso y se reunían a puerta cerrada con diversos congresistas, nos confirmaron dos parlamentarios y dos jefes de incidencia política de organizaciones de la sociedad civil. Coltabaco, filial de Philip Morris International, no niega nada de eso cuando le preguntamos si contrata firmas de abogados o consultores de lobby. “Como cualquier empresa legalmente constituida, contamos con asesores externos quienes nos dan apoyo en asuntos regulatorios y relaciones gubernamentales. Estos servicios nos permiten obtener y analizar información pública relevante sobre el desarrollo normativo que pueda tener impacto en nuestras operaciones. Cualquier actuación de estos consultores se enmarca en principios de transparencia, ética empresarial y cumplimiento de la ley”, le dijo la empresa a El Espectador.

No existen, sin embargo, registros que detallen la naturaleza de esas conversaciones. Y, en la práctica, ni siquiera las reglas básicas de ingreso al Congreso parecen aplicarse de la misma manera para todos. “Recuerdo que en una ocasión buscaba reunirme con un congresista y me anuncié. La persona de vigilancia me presentó como ‘el señor del tabaco’. Estoy casi seguro de que el equipo del congresista se confundió, porque de inmediato me dejaron pasar sin registrarme. Cuando descubrieron que en realidad venía de una organización de la sociedad civil, fue otra cosa”, dice Jaime Arcila, de Corporate Accountability, que promueve la defensa de políticas públicas libres de interferencias.

Arcila recuerda que nada de esto es nuevo. “Hace más de diez años, cuando se discutía la Ley 1335 de 2009 —la primera gran regulación contra el tabaco en Colombia—, los directores de la industria iban y se sentaban en las plenarias, y los equipos de los congresistas hablaban con ellos sin mayor reserva”. Sacar adelante esa ley tomó cerca de 19 años: entre 1992 y 2009 se presentaron unos 22 proyectos con el mismo objetivo, todos archivados o frenados en el Congreso. Eran los tiempos en que Colombia, recuerda Arcila, estaba entre los pocos países cuya liga profesional de fútbol llevaba el nombre de una marca de cigarrillos: Mustang, insignia de la empresa colombiana Protabaco, que años después sería adquirida por British American Tobacco (BAT), todavía presente en el país.

Colombia, recuerdan todos los consultados, ha logrado construir una de las regulaciones más sólidas de la región para limitar el consumo de tabaco. Pasó de ver, fin de semana tras fin de semana, marcas de cigarrillos estampadas en cada estadio y transmitidas por televisión, a eliminar por completo esa publicidad, prohibir la promoción y restringir el consumo en espacios públicos. Actualmente, el Congreso discute una propuesta para incluir impuestos a nuevos productos como los vapeadores. Expertos señalan que, como en ocasiones anteriores, la implementación de estas medidas podría enfrentar desafíos relacionados con la influencia de actores del sector.